自然資源部法規(guī)司司長 魏莉華

礦產(chǎn)資源是工業(yè)的糧食和血液，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，我國對礦產(chǎn)資源的需求和消耗日益增大。同時，隨著綠色低碳革命在全球的推進(jìn)，對礦產(chǎn)資源及其控制權(quán)的爭奪成為大國博弈的核心。保障國家礦產(chǎn)資源供給安全，是建設(shè)中國式現(xiàn)代化必須面對的重大問題。新礦產(chǎn)資源法將保障國家礦產(chǎn)資源安全作為重中之重，從法律上構(gòu)建了全面系統(tǒng)的礦產(chǎn)資源安全保障體系。

一是第一條增寫“保障國家礦產(chǎn)資源安全”作為礦產(chǎn)資源法的立法目的之一。二是第三條將“貫徹總體國家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全”確立為礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和保護(hù)工作應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。三是建立戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源特殊保護(hù)制度，將關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)安全、國防安全和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的重要礦產(chǎn)資源納入戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源目錄，并對其中部分特殊礦產(chǎn)資源實行保護(hù)性開采;戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源原則上不得壓覆；開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源確需使用農(nóng)民集體所有土地的，可以依法實施征收。四是新增“礦產(chǎn)資源儲備和應(yīng)急”一章作為第五章，第一次從法律上明確礦產(chǎn)資源儲備的法律地位，構(gòu)建產(chǎn)品儲備、產(chǎn)能儲備和產(chǎn)地儲備相結(jié)合的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲備體系。五是第十五條對積極促進(jìn)礦產(chǎn)資源領(lǐng)域國際合作提出法律要求。由于礦產(chǎn)資源全球空間分布客觀上具有不均勻性，世界上沒有哪一個國家的礦產(chǎn)資源是應(yīng)有盡有或者能夠完全滿足需求。保障國家礦產(chǎn)資源安全，必須用好兩種資源、兩個市場，促進(jìn)國內(nèi)國際雙循環(huán)。

1996年的礦產(chǎn)資源法對探礦權(quán)、采礦權(quán)實行的申請審批制，已經(jīng)完全不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下配置礦業(yè)權(quán)的需要。2017年，中辦、國辦印發(fā)《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》，在山西、福建、江西等6個省(區(qū))開展試點(diǎn)，要求以招標(biāo)拍賣掛牌方式為主，全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭出讓。試點(diǎn)取得了明顯的成效，礦業(yè)權(quán)的市場化配置成為礦政管理的共識。新礦產(chǎn)資源法將多年來實踐中行之有效的招標(biāo)拍賣掛牌出讓礦業(yè)權(quán)的制度上升為法律。第十七條明確規(guī)定，礦業(yè)權(quán)應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等競爭性方式出讓。這是重大的制度創(chuàng)新，是對礦產(chǎn)資源管理方式和利用方式的根本性變革，對提高礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用和保護(hù)水平具有重要意義。在全面推進(jìn)市場化方式設(shè)立礦業(yè)權(quán)的同時，新礦產(chǎn)資源法也對招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度作出例外規(guī)定，即法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院規(guī)定可以通過協(xié)議出讓或者其他方式設(shè)立的除外。

1996年的礦產(chǎn)資源法規(guī)定，勘查、開采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請，經(jīng)批準(zhǔn)取得勘查許可證、采礦許可證，并辦理登記。2020年的民法典規(guī)定：依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)受法律保護(hù)，明確了礦業(yè)權(quán)的物權(quán)屬性。由于沒有專門的礦業(yè)權(quán)物權(quán)登記制度，長期以來，勘查許可證、采礦許可證具有“一證載兩權(quán)”的特點(diǎn)，即勘查許可證、采礦許可證既是物權(quán)證書，也是行政許可證書。實踐中，礦政管理機(jī)關(guān)以行政權(quán)力侵犯礦業(yè)權(quán)人物權(quán)的行為時有發(fā)生。

礦業(yè)權(quán)是“公法化”的私權(quán)。為了切實保護(hù)礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，同時兼顧礦政管理機(jī)關(guān)對礦產(chǎn)資源勘查、開采行為的行政管制，新礦產(chǎn)資源法實行礦業(yè)權(quán)物權(quán)登記與礦產(chǎn)資源勘查開采行為許可相分離的制度。第二十二條規(guī)定：設(shè)立礦業(yè)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)向礦業(yè)權(quán)出讓部門申請礦業(yè)權(quán)登記。符合登記條件的，礦業(yè)權(quán)出讓部門應(yīng)當(dāng)將相關(guān)事項記載于礦業(yè)權(quán)登記簿，并向礦業(yè)權(quán)人發(fā)放礦業(yè)權(quán)證書。第三十三條規(guī)定：礦業(yè)權(quán)人取得礦業(yè)權(quán)后，進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查、開采作業(yè)前，應(yīng)當(dāng)編制勘查、開采方案，報原礦業(yè)權(quán)出讓部門批準(zhǔn)，取得勘查許可證、采礦許可證。未取得許可證的，不得進(jìn)行勘查、開采作業(yè)。這一規(guī)定表明，作為物權(quán)證書的礦業(yè)權(quán)證書，與作為行政許可證書的勘查許可證、采礦許可證具有完全不同的法律屬性。非依法律規(guī)定，非經(jīng)法定程序，礦政管理機(jī)關(guān)不得隨意注銷礦業(yè)權(quán)人的礦業(yè)權(quán)證書，不得隨意剝奪礦業(yè)權(quán)人的物權(quán)。

1996年的礦產(chǎn)資源法規(guī)定，探礦權(quán)人有權(quán)優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)。實踐中，優(yōu)先權(quán)的規(guī)定使探礦權(quán)人心存疑慮，擔(dān)心在找到可供開采的礦產(chǎn)資源后，不能直接將探礦權(quán)轉(zhuǎn)為采礦權(quán)，而需要面臨與其他經(jīng)營主體的競爭，僅在同等條件下才能取得采礦權(quán)。

為了鼓勵勘查，切實保護(hù)探礦權(quán)人的合法權(quán)益，新礦產(chǎn)資源法實行探礦采礦“直通車”制度。第二十三條明確規(guī)定：探礦權(quán)人在登記的勘查區(qū)域內(nèi)，享有勘查有關(guān)礦產(chǎn)資源并依法取得采礦權(quán)的權(quán)利。這一規(guī)定表明，取得采礦權(quán)是探礦權(quán)人依法享有的權(quán)利內(nèi)容之一。探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)，只需具備一個條件，即探礦權(quán)人探明了可供開采的礦產(chǎn)資源。只要探礦權(quán)人探明了儲量，就必然能獲得采礦權(quán)，不再將開采方案的審批作為設(shè)立采礦權(quán)的前置要件。

同時，新礦產(chǎn)資源法還創(chuàng)立了新型的探礦權(quán)保留制度。第二十五條第二款明確：為了公共利益的需要，或者因不可抗力或者其他特殊情形，導(dǎo)致探礦權(quán)暫時不能轉(zhuǎn)為采礦權(quán)的，探礦權(quán)人可以申請辦理探礦權(quán)保留，原礦業(yè)權(quán)出讓部門應(yīng)當(dāng)為其辦理。探礦權(quán)保留期間，探礦權(quán)期限中止計算。

保護(hù)礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益，是優(yōu)化礦業(yè)營商環(huán)境、吸引礦業(yè)投資、繁榮礦業(yè)市場、促進(jìn)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。新礦產(chǎn)資源法圍繞保護(hù)礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益作出多項制度安排。

一是不再對國有、集體和個體礦山企業(yè)區(qū)別對待。新礦產(chǎn)資源法落實民法典關(guān)于平等保護(hù)物權(quán)的原則，刪除了1996年礦產(chǎn)資源法有關(guān)“國有礦山企業(yè)是開采礦產(chǎn)資源的主體”以及第五章關(guān)于“集體礦山企業(yè)和個體采礦”的規(guī)定。二是建立礦業(yè)權(quán)收回補(bǔ)償制度。第二十六條明確：礦業(yè)權(quán)期限屆滿前，為了公共利益需要，原礦業(yè)權(quán)出讓部門可以依法收回礦業(yè)權(quán)。礦業(yè)權(quán)被收回的，應(yīng)當(dāng)依法給予公平、合理的補(bǔ)償。三是對油氣礦業(yè)權(quán)實行探采合一制度。第三十六條明確：石油、天然氣等礦產(chǎn)資源勘查過程中發(fā)現(xiàn)可供開采的石油、天然氣的，探礦權(quán)人依法履行相關(guān)手續(xù)后，可以進(jìn)行開采，但應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院主管部門規(guī)定的期限內(nèi)依法取得采礦權(quán)和采礦許可證。四是延長探礦權(quán)期限?！兜V產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》規(guī)定的探礦權(quán)有效期最長是三年，每次延續(xù)時間不得超過二年。實踐中，礦山企業(yè)普遍反映探礦權(quán)期限太短，導(dǎo)致企業(yè)不是在續(xù)期就是在續(xù)期的路上。為了鼓勵更多的資本投入地質(zhì)勘查，新礦產(chǎn)資源法對探礦權(quán)期限作出優(yōu)化調(diào)整。第二十四條明確：探礦權(quán)的期限為五年。探礦權(quán)期限屆滿，可以續(xù)期，續(xù)期最多不超過三次，每次續(xù)期為五年。五是賦予礦業(yè)權(quán)人優(yōu)先取得新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的權(quán)利。第二十三條規(guī)定：礦業(yè)權(quán)人有權(quán)依法優(yōu)先取得登記的勘查、開采區(qū)域內(nèi)新發(fā)現(xiàn)的其他礦產(chǎn)資源的礦業(yè)權(quán)。

1996年的礦產(chǎn)資源法對礦業(yè)用地的取得方式?jīng)]有作出專門規(guī)定。實踐中，礦業(yè)用地一般依照土地管理法，即勘查用地通過臨時用地的方式取得，采礦用地按照工業(yè)用地對待，實行招標(biāo)拍賣掛牌出讓。受計劃指標(biāo)偏緊、供地方式單一以及批礦批地不銜接等因素的影響，“礦合法、地不合法”的問題大量存在，成為長期困擾礦山企業(yè)健康發(fā)展的突出矛盾和問題。

新礦產(chǎn)資源法堅持問題導(dǎo)向，借鑒世界上絕大多數(shù)國家在礦業(yè)法對礦業(yè)用地作出專門規(guī)定的做法，在第三十四條首次對礦業(yè)用地作出專門規(guī)定。一是將保障礦產(chǎn)資源勘查、開采用地需求作為編制國土空間規(guī)劃的要求，從空間規(guī)劃布局上解決礦產(chǎn)資源勘查、開采必要的用地需求。二是改變單一供地方式，明確自然資源主管部門可以通過出讓、租賃、作價出資等多種方式供應(yīng)礦業(yè)用地。礦山企業(yè)可以根據(jù)開采礦產(chǎn)資源的不同方式，選擇不同的用地方式，也可以選擇多種用地方式的組合。三是開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)確需使用農(nóng)民集體所有土地的，可以依法實施征收。這是對土地管理法關(guān)于土地征收范圍作出的特別規(guī)定。四是勘查礦產(chǎn)資源可以使用臨時用地。露天開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源使用的土地，符合邊開采、邊復(fù)墾條件的，可以使用臨時用地，但必須經(jīng)過科學(xué)論證，臨時使用的土地屬于農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)種植條件。五是勘查開采礦產(chǎn)資源的用地期限最長不超過礦業(yè)權(quán)期限。也就是說，當(dāng)用地期限與礦業(yè)權(quán)期限不一致的時候，可以按照礦業(yè)權(quán)的期限延長礦業(yè)用地的期限，以確保礦地期限一致。

1996年的礦產(chǎn)資源法僅有個別條款規(guī)定礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，且這些規(guī)定多為宣示性條款，可操作性不強(qiáng)。為了實現(xiàn)“加強(qiáng)礦產(chǎn)資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)”的立法目的，新礦產(chǎn)資源法專門增加“礦區(qū)生態(tài)修復(fù)”一章作為第四章，對礦區(qū)生態(tài)修復(fù)作出明確規(guī)定。

一是明確礦區(qū)生態(tài)修復(fù)應(yīng)當(dāng)堅持自然恢復(fù)與人工修復(fù)相結(jié)合，遵循“因地制宜、科學(xué)規(guī)劃、系統(tǒng)治理、合理利用”的原則。二是合理劃分礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的責(zé)任主體，采礦權(quán)人是礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)依法履行礦區(qū)生態(tài)修復(fù)義務(wù)。采礦權(quán)人的生態(tài)修復(fù)義務(wù)不因采礦權(quán)消滅而免除；采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的，由受讓人履行礦區(qū)生態(tài)修復(fù)義務(wù)。歷史遺留的廢棄礦區(qū)，礦區(qū)生態(tài)修復(fù)責(zé)任人滅失或者無法確認(rèn)的，由所在地縣級以上地方人民政府組織開展礦區(qū)生態(tài)修復(fù)。三是建立礦區(qū)生態(tài)修復(fù)方案編制制度。開采礦產(chǎn)資源前，采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)編制礦區(qū)生態(tài)修復(fù)方案，隨開采方案報原礦業(yè)權(quán)出讓部門批準(zhǔn)；采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照經(jīng)批準(zhǔn)的礦區(qū)生態(tài)修復(fù)方案進(jìn)行礦區(qū)生態(tài)修復(fù)。四是明確企業(yè)的礦區(qū)生態(tài)修復(fù)費(fèi)用計入生產(chǎn)成本。采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定提取礦區(qū)生態(tài)修復(fù)費(fèi)用，專門用于礦區(qū)生態(tài)修復(fù)。

1996年的礦產(chǎn)資源法只有“統(tǒng)一規(guī)劃”的原則性要求，沒有對礦產(chǎn)資源規(guī)劃的編制審批作出規(guī)定。經(jīng)過多年的探索，礦產(chǎn)資源規(guī)劃框架不斷完善，內(nèi)容體系逐步豐富，國家、省、市、縣四級礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系已全面形成。在總結(jié)多年來礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實施成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，新礦產(chǎn)資源法第九條將礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度上升為法律。

一是明確了礦產(chǎn)資源規(guī)劃的層級，包括全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃、省級礦產(chǎn)資源規(guī)劃、設(shè)區(qū)的市和縣級礦產(chǎn)資源規(guī)劃，共四級。二是明確了礦產(chǎn)資源規(guī)劃的編制依據(jù)，包括國家發(fā)展規(guī)劃、全國國土空間規(guī)劃以及地質(zhì)調(diào)查成果。市、縣級礦產(chǎn)資源規(guī)劃還要依據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源狀況和實際需要。三是明確了礦產(chǎn)資源規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)，即全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃由國務(wù)院自然資源主管部門會同國家發(fā)展改革、應(yīng)急管理、生態(tài)環(huán)境、工業(yè)和信息化、水行政、能源、礦山安全監(jiān)察等部門編制；省級、設(shè)區(qū)的市級和縣級礦產(chǎn)資源規(guī)劃由同級自然資源主管部門會同同級有關(guān)部門編制。四是明確了礦產(chǎn)資源規(guī)劃的審批機(jī)關(guān)，即全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃由國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的部門批準(zhǔn)后實施；省級礦產(chǎn)資源規(guī)劃經(jīng)省級人民政府同意后，報國務(wù)院自然資源主管部門批準(zhǔn)后實施;設(shè)區(qū)的市級和縣級礦產(chǎn)資源規(guī)劃，經(jīng)本級人民政府同意后，報上一級人民政府自然資源主管部門批準(zhǔn)后實施。

自然資源部組建后，將土地督察改革為自然資源督察。將礦產(chǎn)資源督察納入國家自然資源督察體系，是黨中央作出的重大決策，也是礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理實踐的一項重大制度創(chuàng)新。近年來，派駐地方的國家自然資源督察機(jī)構(gòu)積極開展礦產(chǎn)資源督察的實踐探索，取得了一定的成效。按照職權(quán)法定的要求，新礦產(chǎn)資源法第十四條對礦產(chǎn)資源督察制度作出規(guī)定。

一是明確礦產(chǎn)資源督察的主體是國務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)。根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的自然資源部“三定”規(guī)定，國務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)主要包括國家自然資源總督察、副總督察以及派駐地方的國家自然資源督察機(jī)構(gòu)。二是明確了礦產(chǎn)資源督察的對象是省、自治區(qū)、直轄市人民政府，這是自然資源督察與現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源督察員制度的最大區(qū)別。三是明確了礦產(chǎn)資源督察的內(nèi)容是礦產(chǎn)資源開發(fā)利用情況和監(jiān)督管理情況。新礦產(chǎn)資源法明確賦予各級人民政府加強(qiáng)礦產(chǎn)資源保護(hù)的法定職責(zé)，以及縣級以上地方人民政府在礦區(qū)生態(tài)修復(fù)方面的統(tǒng)籌和監(jiān)督管理的法定職責(zé)。這一規(guī)定對促進(jìn)礦產(chǎn)資源督察的法治化具有重要意義。

1996年的礦產(chǎn)資源法僅對礦產(chǎn)資源壓覆作了原則性規(guī)定，要求建設(shè)單位必須向所在省、自治區(qū)、直轄市了解擬建工程所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源分布和開采情況。非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的部門批準(zhǔn)，不得壓覆重要礦產(chǎn)資源。實踐中，因礦產(chǎn)資源壓覆產(chǎn)生的矛盾糾紛大量存在，亟須從法律層面完善相關(guān)制度措施。新礦產(chǎn)資源法在總結(jié)多年來礦產(chǎn)資源壓覆管理成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在第三十二條對礦產(chǎn)資源壓覆管理作出明確規(guī)定。

一是將避免、減少壓覆礦產(chǎn)資源、優(yōu)化建設(shè)項目空間布局作為編制國土空間規(guī)劃的要求。二是要求建設(shè)單位在建設(shè)項目論證時，就要查詢占地范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源分布和礦業(yè)權(quán)設(shè)置情況；省級以上自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)為建設(shè)單位提供查詢服務(wù)。三是建設(shè)項目確需壓覆已經(jīng)設(shè)置礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)資源，對礦業(yè)權(quán)行使造成直接影響的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)與礦業(yè)權(quán)人協(xié)商，并依法給予公平合理的補(bǔ)償。四是戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源原則上不得壓覆，確需壓覆的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國務(wù)院自然資源主管部門或者其授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府自然資源主管部門批準(zhǔn)。（來源：水泥人網(wǎng)）